TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-590/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 590 DE 2025
Referencia: expedientes CJU-6444 y CJU-6448.
Asunto: conflictos de jurisdicciones suscitados entre autoridades de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria.
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. En el siguiente cuadro, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones remitidos a la Corte Constitucional y asignados al despacho del magistrado ponente para su decisión, los cuales corresponden a demandas instauradas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), y cuyas pretensiones son la nulidad de actos administrativos proferidos por esta misma entidad:
|
Número |
Síntesis |
|
6444 |
Demanda |
|
El 4 de septiembre de 2020, Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda de lesividad con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 172817 del 11 de junio de 2015, mediante la cual se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a favor del señor Elkin Antonio Gutiérrez Velásquez.
Afirmó la parte demandante que, mediante el acto administrativo cuestionado, se ordenó el reconocimiento y pago de dicha pensión; sin embargo, tras una investigación administrativa, se advirtió que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral (PCL) fue adulterado, motivo por el cual el señor Gutiérrez Velásquez no cumple con los requisitos legales para ser beneficiario de la prestación. Por lo anterior, además de la nulidad del acto administrativo, solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al señor Elkin Antonio Gutiérrez Velásquez el reintegro de las sumas pagadas por concepto de mesadas, retroactivos y aportes en salud derivados del reconocimiento de la pensión de invalidez, junto con su respectiva indexación y el pago de las costas procesales[1]. |
|
|
Decisiones de las autoridades en conflicto |
|
|
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo |
|
|
El proceso fue asignado al Tribunal Administrativo del Cesar, el cual, mediante auto del 17 de febrero de 2022, declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Oficina Judicial de Valledupar, para que sea repartido ante sus jueces laborales del circuito.
El Tribunal sostuvo que, de conformidad con los artículos 104.4 y 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de controversias laborales únicamente cuando involucran a servidores públicos vinculados por una relación legal y reglamentaria. En consecuencia, precisó que, tratándose de un trabajador del sector privado, la competencia corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, conforme a lo dispuesto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS). Asimismo, reiteró con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado[2] que el hecho de que un derecho se reconozca o niegue mediante acto administrativo no implica, por sí solo, el traslado de competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues el juez laboral está facultado para pronunciarse de fondo sin necesidad de anular dicho acto. Por tanto, concluyó que, en casos como el presente, en los que se discute una pensión reconocida a un trabajador particular, la competencia radica en la Jurisdicción Ordinaria Laboral[3]. |
|
|
Jurisdicción Ordinaria Laboral |
|
|
Mediante auto del 19 de septiembre de 2022, el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Valledupar resolvió el recurso de reposición interpuesto por Colpensiones, en el que se cuestionaba la competencia del despacho para avocar conocimiento del asunto. En consecuencia, declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional[4].
Según su criterio, el conflicto jurídico se centra exclusivamente en un acto administrativo expedido por la propia entidad demandante, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conocido como acción de lesividad. Indicó que, conforme con el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, la administración puede revocar directamente pensiones reconocidas irregularmente, incluso sin el consentimiento del beneficiario. Sin embargo, cuando decide demandar su propio acto, debe acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Resaltó que el Consejo de Estado[5] ha reiterado que dicha acción equivale a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que la administración demanda un acto que ella misma profirió. Por tanto, al tratarse de un control de legalidad sobre un acto administrativo, la competencia corresponde al juez contencioso administrativo y no al juez ordinario laboral. |
|
|
6448 |
Demanda |
|
El 23 de mayo de 2023, Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda de lesividad con el fin de que se declare la nulidad total de la Resolución SUB No. 12565 del 6 de mayo de 2022, y parcial, de la Resolución SUB No. 149489 del 02 de junio de 2022, mediante la cual se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a favor de la señora Alba Cecilia González Benavides.
Afirmó la parte demandante que, mediante el acto administrativo cuestionado, se ordenó el reconocimiento y pago de dicha pensión; sin embargo, advirtió que no contó con las semanas requeridas al momento de la estructuración de la invalidez, por ende no cumple con los requisitos legales para ser beneficiaria de la prestación.
Por lo anterior, además de la nulidad de los actos administrativos, solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la señora Alba Cecilia González Benavides el reintegro de las sumas pagadas por concepto de mesadas, retroactivos y aportes en salud derivados del reconocimiento de la pensión de invalidez, junto con su respectiva indexación y el pago de las costas procesales[6]. |
|
|
Decisiones de las autoridades en conflicto |
|
|
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo |
|
|
El proceso fue asignado al Juzgado 007 Administrativo de Pasto, el cual, mediante auto del 9 de abril de 2024, declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad[7]. En su decisión, indicó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado[8] y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[9], el conocimiento de los procesos relacionados con el reconocimiento de una pensión a un trabajador oficial o del sector privado, como ocurre en el presente caso, corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral. Añadió que, en estos eventos, no resulta determinante que la entidad demandante sea de naturaleza pública ni que la controversia se origine en un acto administrativo proferido por ella misma. |
|
|
Jurisdicción Ordinaria Laboral |
|
|
Una vez remitido el asunto, le correspondió al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Pasto, el cual, mediante auto del 16 de enero de 2025, resolvió declarar su falta de jurisdicción, propuso conflicto entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional[10]. Advirtió que esta Corporación, en los Autos 316 de 2021 y 076 de 2023, precisó que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. |
Tabla I. Síntesis de los expedientes.
2. El 10 de abril de 2025, los expedientes fueron repartidos y asignados al despacho; al día siguiente, la Secretaría General los remitió para su sustanciación.
1. Competencia
3. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
4. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[11]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[12], objetivo[13] y normativo[14].
3. Competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Reiteración del auto 316 de 2021
5. Conforme con los artículos 97[15] y 104[16] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[17], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.
6. Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en el Auto 316 de 2021[18], en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
4. Examen del caso concreto
7. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: los conflictos se suscitaron entre autoridades de diferentes jurisdicciones: por un lado, jueces de la Jurisdicción Ordinaria y del otro lado, jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditaron causas judiciales respecto de la cuales se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se tratan de demandas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento instauradas por Colpensiones en contra de distintos actos administrativos proferidos por esta misma entidad.
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales que suscitaron los conflictos entre jurisdicciones citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104.4 del CPACA y 2° del CPTSS, así como en pronunciamientos de esta corporación, del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado sobre la materia.
8. Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos (acción de lesividad), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social, como ocurre, en este caso, con la demanda formulada por Colpensiones en contra de distintos actos administrativos relacionados con seguridad social.
9. Ahora bien, debido a que los expedientes CJU-6444 y CJU-6448 guardan identidad de materia, la Sala Plena de la Corte Constitucional ordenará su acumulación y los remitirá a las siguientes autoridades para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados:
|
Expediente |
Autoridad judicial competente |
|
CJU-6444 |
Tribunal Administrativo del Cesar |
|
CJU-6448 |
Juzgado 007 Administrativo de Pasto |
10. Por último, llamará la atención al Juzgado 003 Laboral del Circuito de Valledupar, a fin de que se abstenga de incurrir en demoras injustificadas que puedan afectar, directa o indirectamente, la celeridad del proceso. Lo anterior, debido a que se pudo observar que en el asunto objeto de revisión, tardó dos años en atender el requerimiento formulado por la Secretaría General de la Corte para remitir el expediente sin errores de visualización, con el propósito de dar trámite al conflicto[19].
5. Regla de decisión
[C]uando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción [de lo] contencioso administrativ[o], con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011[20].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-6444 y CJU-6448, por presentar unidad de materia.
Segundo: En el proceso CJU-6444, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar y DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones.
Tercero: REMITIR el expediente CJU-6444 al Tribunal Administrativo del Cesar para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 003 Laboral del Circuito de Valledupar.
Cuarto: En el proceso CJU-6448, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Pasto y el Juzgado 007 Administrativo de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 007 Administrativo de Pasto es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones.
Quinto: REMITIR el expediente CJU-6448 al Juzgado 007 Administrativo de Pasto para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 002 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo 02DemandaCC_77028803_Elkin_Gutierrezpdf.
[2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda Subsección A. Expediente No. 11001-03-25-000-2017-0910-00 (4857).
[3] Archivo 22AutoDeclaraIncompetenciapdf.
[4] Archivo 34AutoResuelveRecursopdf.
[5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 8 de mayo de 2008, Expediente 250002325000200213231 -01 (0949-2006).
[6] Archivo 3DEMANDANRDpdf.
[7] Archivo 021AUTORESUELVEEXCEPCIONpdf.
[8] Consejo de Estado, Auto del 28 de marzo de 2019, expediente 11001-03-25- 000-2017-00910-00 (4857).
[9] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Auto del 04 de noviembre de 2014.
[10] Archivo 06AutoConflictoJurisdiccionpdf.
[11] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[12] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones
[13] Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[14] Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto. No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Énfasis propio).
[16] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas. Énfasis por fuera del texto original.
[17] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: [l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado.
[18] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.
[19] Archivo digital 02CJU-6444 Correo Remisoriopdf.
[20] Auto 316 de 2021.